Lexometria procesu legislacyjnego. Projekt badawczy

Metoda lexometrii

Interdyscyplinarna metoda badań nad instytucjami formalnymi państwa, społeczeństwa i gospodarki

Badania, które realizowane są w ramach projektu Lexometria Procesu Legislacyjnego, oparte zostały na unikalnej metodzie o charakterze kwalifikatywno – kwantytatywnym. Bazuje na założeniu, iż tworzenie instytucji formalnych (w przypadku niniejszego projektu – regulacji ustawowych) podlega prawu podaży i popytu, tak jak wytwarzanie w społeczeństwie każdego innego dobra, materialnego lub niematerialnego. Tendencje te przejawiają się w okresowym wzroście, lub okresowej redukcji zaangażowania prawodawcy w tworzenie aktów prawnych, które odwołują się do konkretnych społecznych, ekonomicznych i politycznych powodów tworzenia prawa (czyli tzw. materialnych źródeł prawa). Obrazowo rzecz ujmując, chodzi o sprawdzenie jak zmienia się „popyt” społeczeństwa na poszczególne „tematy legislacyjne” i jak na ten „popyt” odpowiada „podaż” ze strony prawodawcy, przybierająca formę konkretnych przedsięwzięć prawotwórczych.

Najważniejsze z wymienionych „tematów legislacyjnych” odpowiadają cząstkowym zagadnieniom badawczym („pytaniom badawczym”), sformułowanym w ramach projektu (lista zagadnień vide niżej). Zagadnienia badawcze mają zatem charakter – można rzec – „przekrojowy”. Dotyczą kwestii generalnych, które emanują na cały system aksjonormatywny. Zagadnienia badawcze służą jako podstawa ustalenia, czy powodem tworzenia konkretnego zbioru instytucji formalnych (aktu prawnego rangi ustawy) były określone czynniki ekonomiczne, społeczne, polityczne, w jakim stopniu i z jaką częstotliwością. Ustalenie wystąpienia danego czynnika („ewaluacja”) jest dokonywane stosownie do znaczenia, jakie czynnik odgrywał przy tworzeniu aktu prawnego. Przyjęto metodę oceny przyczyn tworzenia każdego z badanych aktów przez ekspertów, dokonujących ewaluacji niezależnie od siebie. Obliczana jest średnia ze wszystkich ocen. Uzyskane w ten sposób dane zostały zagregowane w ciągi czasowo – liczbowe, przy czym jednostką czasu jest 1 rok.

W ramach projektu przeprowadzane jest kompleksowe badanie całego procesu ustawodawczego w jednym kraju (Polska), na przestrzeni długiego okresu czasu – już ponad trzydziestu lat (więcej niż 5000 ustaw[1]). Projekt jest bodaj pierwszym przedsięwzięciem naukowym stawiającym sobie za cel przeprowadzenie badań całego procesu ustawodawczego w danym kraju, na przestrzeni dłuższego okresu czasu – kilkudziesięciu lat, metodą kwalifikatywno – kwantytatywną.

Ustalenie występowania określonych powodów tworzenia konkretnej ustawy („ewaluacja”) dokonywane jest w oparciu o zagregowane dane o przebiegu procesu legislacyjnego, pozyskane ze źródeł takich, jak: uzasadnienia projektów ustaw, opinie ekspertów (np. pracowników Biura Analiz Sejmowych), opinie podmiotów konsultowanych w procesie legislacyjnym (np. opinie Sądu Najwyższego, stanowiska związków zawodowych, opinie organizacji pracodawców, itd.), zapisy przebiegu dyskusji na posiedzeniach plenarnych Sejmu i Senatu RP, komisji sejmowych i senackich, itd. Do podstawowych źródeł informacji należą zatem:

projekty ustaw z uzasadnieniem, opublikowany tekst ustawy,
stenogramy posiedzeń komisji i podkomisji parlamentarnych,
stenogramy posiedzeń plenarnych sejmu i senatu,
dokumenty powstałe w procesie konsultacji społecznych, opinie związków zawodowych, organizacji pracodawców, stowarzyszeń, fundacji, itp.,
analizy eksperckie przygotowane w toku procesu legislacyjnego, w tym Biura Analiz Sejmowych, Rządowego Centrum Legislacji, itd.,
artykuły publikowane na temat przyczyn i skutków regulacji w głównych mediach (Dziennik Gazeta Prawna, Rzeczpospolita, Gazeta Wyborcza, serwisy internetowe – Onet.pl, WP.pl, inne; fora internetowe wiarygodnych organizacji, strony www TVP, TVN, Polsat)

Wystąpienie w danej inicjatywie legislacyjnej danego zagadnienia oczywiście nie jest identyfikowane poprzez tytuły ustaw, ani nawet przez analizę samych przepisów. Dokonanie ewaluacji wymaga znajomości nie tyle samego aktu, ale motywów jego uchwalenia, wyrażonych w uzasadnieniu jego projektu oraz – ewentualnie – w towarzyszących mu dokumentach. Najpierw w uzasadnieniu projektu inicjatorzy zdradzają bowiem cel regulacji, przesłanki społeczno – ekonomiczne jej tworzenia i prognozowane następstwa. Z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego, mogą się one częściowo różnić od przesłanek, jakie zadecydowały o ostatecznym kształcie ustawy. Jednak w Polsce rzadko kiedy są to różnice drastyczne, które całkowicie zmieniałyby ocenę intencji źródeł ustawy. Ustawy są bowiem prawie zawsze uchwalane mniej więcej zgodnie z intencjami projektodawców, gdyż akceptowane są niemal wyłącznie projekty przygotowane przez podmioty reprezentujące większość polityczną w Sejmie. Jest to cecha wynikająca z polskiego modelu systemu parlamentarno – gabinetowego.

Polski kształt systemu ustrojowego powoduje, że w sytuacji posiadania przez rząd większości w niższej izbie parlamentu, a także – zwłaszcza – pełnienia urzędu Prezydenta przez osobę wywodzącą się z tego samego środowiska politycznego, to większość parlamentarna i związana z nią Rada Ministrów stają się faktycznym podmiotem kreującym prawo, gdyż to projekty rządowe stają się ustawami, często bez większych modyfikacji w toku parlamentarnego postępowania ustawodawczego. Dodatkowo, brak groźby weta zawieszającego głowy państwa oznacza, że nie istnieje polityczna konieczność porozumienia z opozycją co do kształtu ustawodawstwa, choć oczywiście w niektórych sprawach takie porozumienie może być korzystne dla rządzących. W przypadku projektów ustawodawczych niekiedy dla rządu korzystniejszym jest wniesienie projektu przez grupę posłów wspierających Radę Ministrów, a nie przez ten ostatni organ, gdyż w takim przypadku procedura przygotowania projektu nie jest objęta rygorystycznym reżimem prawnym, a to pozwala na znacznie większe występowanie wpływów zewnętrznych na jego treść, jak również daje możliwość znacznie szybszej realizacji projektu niż miałoby to miejsce w przypadku projektu rządowego. Ustawy, których wejście w życie zablokował Prezydent za pomocą instrumentu weta, nie są brane pod uwagę w procesie ewaluacji, gdyż nie powiększyły zasobu instytucji formalnych.

Proces ewaluacji polega na tym, iż informacje o genezie każdej ustawy są oceniane z punktu widzenia wspomnianych wyżej, cząstkowych zagadnień badawczych. Ustalenie wystąpienia danego czynnika potwierdzane jest poprzez przypisanie adekwatnej wartości liczbowej. Dla każdego z zagadnień (pytań badawczych), należy podać jedną z następujących wartości:

-3 -2 -1 0 1 2 3

Podanie wartości zależy od stopnia zbieżności z efektem regulacji, zakładanym
w pytaniu (zagadnieniu) badawczym: od „3” (silny, istotny związek z zagadnieniem badawczym, kierunek legislacji zbieżny z tezą zakładaną w pytaniu badawczym, tzn. sytuacja która umownie, skrótowo, określana jest w terminologii projektu jako „teza”) do „-3” (silny, istotny związek z zagadnieniem badawczym, kierunek legislacji przeciwny do tezy zakładanej w pytaniu badawczym, tzn. sytuacja która umownie, skrótowo, określana jest w terminologii projektu jako „antyteza”), przy czym wartość 0 oznacza brak odniesienia do zagadnienia badawczego.

Szczegółowo, znaczenie w/w wartości przedstawia się, jak niżej.

Wartość „3”: Badane regulacje ustawowe prowadzą do osiągnięcia efektu społecznego lub gospodarczego, zakładanego w pytaniu badawczym, mają przy tym doniosłe znaczenie w skali całego kraju (dotyczą wszystkich obywateli, lub dużych grup społecznych, generują poważne skutki dla budżet państwa, itp.), formalizują prawnie nowy obszar stosunków społecznych lub gospodarczych, dotychczas nie objęty regulacjami prawnymi.
Wartość „2”: Badane regulacje ustawowe prowadzą do osiągnięcia efektu społecznego lub gospodarczego, zakładanego w pytaniu badawczym, mają przy tym doniosłe znaczenie w skali całego kraju (dotyczą wszystkich obywateli, lub dużych grup społecznych, generują poważne skutki dla budżetu państwa, itp.), stanowią istotną zmianę obowiązujących już, w danych sprawach społecznych lub gospodarczych, norm prawnych.
Wartość „1”: Badane regulacje prowadzą w umiarkowanym zakresie do osiągnięcia efektu społecznego lub gospodarczego zakładanego w pytaniu badawczym, sprowadzają się do ograniczonej zmiany obowiązujących już, w danych sprawach społecznych lub gospodarczych, norm prawnych.
Wartość „0”: ustawa na pewno nie ma żadnego znaczenia dla wywołania efektu zakładanego w pytaniu.
Wartość „-1”: Badane regulacje prowadzą w umiarkowanym zakresie do osiągnięcia efektu społecznego lub gospodarczego przeciwnego do zakładanego w pytaniu badawczym, sprowadzają się do ograniczonej zmiany obowiązujących już, w danych sprawach społecznych lub gospodarczych, norm prawnych.
Wartość „-2”: Badane regulacje ustawowe prowadzą do osiągnięcia efektu społecznego lub gospodarczego przeciwnego do zakładanego w pytaniu badawczym, mają przy tym doniosłe znaczenie w skali całego kraju (dotyczą wszystkich obywateli, lub dużych grup społecznych, generują poważne skutki dla budżetu państwa, itp.), stanowią istotną zmianę obowiązujących już, w danych sprawach społecznych lub gospodarczych, norm prawnych.
Wartość „-3”: Badane regulacje ustawowe prowadzą do osiągnięcia efektu społecznego lub gospodarczego przeciwnego do zakładanego w pytaniu badawczym, mają przy tym doniosłe znaczenie w skali całego kraju (dotyczą wszystkich obywateli, lub dużych grup społecznych, generują poważne skutki dla budżet państwa, itp.), formalizują prawnie nowy obszar stosunków społecznych lub gospodarczych, dotychczas nie objęty regulacjami prawnymi, lub dokonują deregulacji prawnej tego obszaru.

Zastosowano taką właśnie skalę, analogiczną do tzw. skali Likerta^[2], gdyż niezbędne było uwypuklenie wyraźnych różnic w doniosłości społeczno – ekonomiczno – politycznej pomiędzy poszczególnymi regulacjami (np. pomiędzy nową kodyfikacją norm prawa materialnego, a nowelizacją pojedynczego przepisu).

Zespół badawczy spotyka się raz w miesiącu i omawia efekt kwerendy danych o przyczynach uchwalenia ustaw w poprzednim miesiącu. Przygotowywane są cząstkowe raporty (fiszki projektowe) na temat każdej inicjatywy legislacyjnej, które omawiane są na forum całej grupy badawczej (vide osobny dokument).

https://lpl-pb.wdib.uw.edu.pl/wp-content/uploads/2026/02/Lexometria-Formularz-fiszki-projektowej.pdf

Notowane są opinie na temat odniesienia projektu do poszczególnych zagadnień badawczych (wstępna, robocza ewaluacja). W trakcie tego procesu omawiania nie są jednak czynione żadne podsumowania cząstkowe. W związku z tym, ilość badanych ustaw i dokonywanych ewaluacji uniemożliwia stawianie jakichkolwiek prognoz co do sumarycznych wartości ewaluacji w poszczególnych latach. Jest to zabieg celowy, mający zredukować do minimum szanse na zasugerowanie się bieżącymi efektami czynności ewaluacyjnych.

Do dokonania końcowej ewaluacji powoływane są co roku zespoły pięcioosobowe. Każdy członek zespołu ewaluacyjnego dokonuje ewaluacji całorocznego pakietu ustaw indywidualnie. Z wyników indywidualnych wyciągana jest następnie średnia arytmetyczna, która stanowi końcowy rekord.

Zachowanie dyscypliny procesu ewaluacji ułatwia tzw. „matryca odniesień do zagadnień” (vide osobny dokument).

https://lpl-pb.wdib.uw.edu.pl/wp-content/uploads/2026/02/Lexometria-Matryca-odniesien-do-zagadnien.pdf

Po wyliczeniu łącznych ewaluacji wszystkich ustaw tworzone są rozkłady tych ewaluacji w ramach kolejnych lat kalendarzowych (w sensie rozkładu cechy jakościowej wyrażonej w skali porządkowej). Oznacza to w efekcie, że w ramach każdego z pytań i dla każdego roku kalendarzowego podane są liczebności wystąpień uśrednionych ewaluacji.

Uzyskane w ramach każdego z pytań ciągi corocznych rozkładów ewaluacji łącznych są podstawą do tworzenia właściwych szeregów czasowych poddawanych dalszym analizom – przy czym każdy z tworzonych szeregów czasowych należy rozumieć jako ciąg corocznych mierników (syntetycznych miar) charakteryzujących wybraną własność rozkładów ewaluacji łącznych. Tworzone szeregi dzielą się na dwa typy: szeregi wartości bezwzględnych, które poprzez swoje wartości odzwierciedlają łączne liczby ewaluowanych ustaw
w poszczególnych latach (typ „suma ewaluacji”) oraz szeregi wartości względnych, czyli nieodzwierciedlających liczby ustaw przypadających na kolejne lata (typ „średnia ewaluacja/częstotliwość”). Mówiąc w uproszczeniu, pierwszy z wymienionych typów umożliwia ocenę ogólnego zaangażowania ustawodawcy w tworzenie ustaw odnoszących się do określonego zagadnienia. Natomiast drugi typ szeregu czasowego pozwala na ocenę udziału ewaluacji o najwyższych wartościach (3, 2, -2, -3), w danym roku, w odniesieniu do poszczególnych zagadnień. Daje to podstawy do konkluzji, czy uchwalane ustawy były nie tylko liczne, ale i czy były społecznie, czy też ekonomicznie doniosłe. Należy podkreślić, iż obydwie metody podstawowe dają obraz generalnej tendencji, na którą składają się zarówno ewaluacje „dodatnie”, jak i „ujemne”.

W związku z powyższym zastosowano także podejście nazwane „odcięcie w dół”, bądź – odpowiednio – „odcięcie w górę”, polegające na uwzględnieniu wyłącznie tych regulacji, których ewaluacja była zgodna z tezą zagadnienia badawczego („dodatnich”), albo tylko tych regulacji, których ewaluacja była przeciwna do tezy zagadnienia badawczego („ujemnych”). Podejście to pozwala lepiej ocenić zmianę kierunku polityki legislacyjnej, w odniesieniu do poprzednich lat.^{^[3]}

Lista zagadnień badawczych przedstawia się, jak niżej. Po numerze zagadnienia podano jego uproszczoną, hasłową identyfikację, stosowaną w roboczych dyskusjach na posiedzeniach grupy badawczej.

Zagadnienie 1. „Korzyści za status”. Czy efektem regulacji ma być redystrybucja (przydzielenie) jakiegoś dobra (świadczenia materialnego lub niematerialnego) wyłącznie na zasadzie gratyfikacji za przynależność do jakieś zbiorowości (obywatelstwo, naród, grupa etniczna, grupa zawodowa, płeć, dziecko/senior itp.), a nie na zasadzie ekwiwalentu za wykonaną, lub wykonywaną nadal pracę? Zagadnienie odnosi się przede wszystkim do realizacji tzw. funkcji redystrybucyjnej państwa, a więc rozdziału części wypracowanych/pozyskanych w ramach państwa dóbr (w ekonomii problem sprowadzany jest do podziału dochodu narodowego), poprzez przydział środków finansowych, materialnych i usług osobom, które nie przyczyniały się bezpośrednio do powstania tych dóbr). Innymi słowy, czy regulacja pozwala na pozyskanie jakiegoś dobra poprzez powołanie się na prawa wynikające z przynależności do jakiejś zbiorowości (np. status bezrobotnego, niedołężnego, kombatanta, dziecka, Polaka, itp.)?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

wprowadzenie nowych środków pomocy społecznej; wprowadzenie zasiłku przedemerytalnego dla bezrobotnych; utrzymanie przywilejów finansowych niektórych grup zawodowych (np. specjalne dotacje dla utrzymania nierentownych zakładów pracy); podwyższenie wysokości świadczeń alimentacyjnych wypłacanych zastępczo przez skarb państwa; dopłaty z budżetu państwa do kredytów udzielanych na zakup mieszkania; wydłużenie okresu urlopu macierzyńskiego; zniesienie zasady utraty zasiłku z pomocy społecznej w wypadku podjęcia zatrudnienia,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

zniesienie uprzywilejowania niektórych kategorii osób w otrzymywaniu leków; obowiązek zwrotu korzyści materialnych uzyskanych niesłusznie kosztem sektora publicznego; ograniczenie kategorii osób uprawnionych do bezpłatnych przejazdów środkami komunikacji publicznej; ograniczenie kategorii osób pobierających renty inwalidzkie.

Zagadnienie 2. „Specjalizacja sposobów zaspokajania potrzeb”. Czy regulacja węziej, niż dotąd, określa krąg podmiotów, które mogą być beneficjentami różnych korzyści, jakie wiążą się ze stosowaniem danej instytucji społecznej lub gospodarczej? Czy wyodrębnia nowy „podzbiór” podmiotów z jakiejś szerszej kategorii i czy przewiduje rozwiązania nowe, dedykowane tylko dla osiągnięcia celów działania przez tę nową, wyodrębnioną z szerszej kategorii grupę? Innymi słowy, czy przypisuje możność skorzystania z nowej regulacji węższej grupie podmiotów, niż dotychczas? Czy staje się bardziej „wyspecjalizowana”?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

specjalne rozwiązania nabywania gruntów pod budowę dróg publicznych; zasady rejestracji i organizacji europejskiego zgrupowania interesów gospodarczych; regulacje powstania i działalności spółki europejskiej i zaangażowania pracowników w spółce; wprowadzenie nowego trybu wydzielenia się ze spółdzielni i nowych zasad nadzoru administracyjnego nad spółdzielniami; odrębne zasady wypłat środków przeznaczonych na wynagrodzenie pracowników z zajętego, przez komornika, rachunku bankowego przedsiębiorcy; specjalne rozwiązania organizacji rynku owoców i niektórych warzyw,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

likwidacja instytucji dopłat do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia działalności rolniczej od ryzyka wystąpienia szkód spowodowanych przez ogień; zniesienie uprzywilejowanych form nabywania gruntów do produkcji rolnej, przez niektóre podmioty reprezentujące własność państwową; zniesienie wyodrębnionych transz podejmowania decyzji w sztabie generalnym Wojska Polskiego i koncentracja kompetencji dowódczych na korzyść pojedynczego organu.

Zagadnienie 3. „Prawa słabszych”. Czy regulacja wzmacnia ochronę respektowanych, w demokratycznym państwie, praw jednostek, czy sprzyja ich realizacji wbrew interesom podmiotów, mających przewagę (polityczną, lub ekonomiczną) nad obywatelem (itp. czy wzmacnia środki kontroli władzy politycznej przez obywatela, czy daje ludziom szerszy dostęp do informacji o poczynaniach władzy, czy otwiera szerzej dostęp obywateli do bezpośredniego podejmowania decyzji politycznych, czy chroni prawa pracobiorców wobec pracodawców, konsumentów wobec mono\oligopolistów)?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

przyznanie inicjatywy ustawodawczej grupom obywateli; przyznanie stronie postępowania nowego środka zaskarżenia; poszerzenie uprawnień związków zawodowych do reprezentowania nowych grup pracowników; ułatwienie uzyskiwania pomocy pieniężnej przez kombatantów i osoby represjonowane poprzez uproszczenie procedur i przeniesienie struktur administracyjnych odpowiedzialnych za dystrybucję świadczeń na niższy szczebel organizacyjny; organizacja udzielania pożyczek i kredytów dla studentów szkół wyższych,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

zniesienie niektórych instrumentów prawno-finansowych zachęcających do zatrudnienia osób niepełnosprawnych; zniesienie możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez emerytów/rencistów; odjęcie możliwości wnoszenia środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym lub sądowym.

Zagadnienie 4. „Wzmocnienie władzy”. Czy regulacja służy realizacji interesów podmiotów władzy publicznej? Innymi słowy, czy regulacja powstała przede wszystkim na użytek wzmocnienia potencjału władz publicznych, czy daje im szersze uprawnienia, więcej kompetencji władczych? Uwaga: zwiększenie dochodów publicznych należy traktować jako pochodną nowych regulacji, poszerzających kompetencje władz. Jeżeli wzrost dochodów publicznych nie jest związany z nowymi uprawnieniami władz, to nie jest to sytuacja relewantna z punktu widzenia zagadnienia 4. Analogicznie, jeżeli obniżenie dochodów publicznych nie jest związane z odjęciem uprawnień władz, to nie jest to sytuacja relewantna z punktu widzenia zagadnienia 4.

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

reforma struktury administracji rządowej poprzez powołanie mniejszej liczby silniejszych struktur regionalnych; restrukturyzacja sił zbrojnych w celu usprawnienia dowodzenia; przyznanie organom publicznym uprawnień do gromadzenia informacji o poczynaniach obywateli; wprowadzenie karalności nowego typu czynu zabronionego; przyznanie administracji skarbowej nowych środków prawnych służących zwiększeniu dochodów z dotychczas ustanowionych podatków; wprowadzenie nowych danin publicznych (składek, podatków); zwiększenie wymiaru opłaty skarbowej lub wpisu sądowego; uproszczenie procedur sądowych celem zmniejszenia kosztów postępowań i zaległości w rozpoznawaniu spraw; poszerzenie kompetencji organów centralnych administracji, mające umożliwić im stanowienie kolejnych rodzajów aktów normatywnych; wyposażenie organów gmin w kompetencje do modyfikacji stawek niektórych podatków lokalnych; ustalenie zasad przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszeń międzynarodowych,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

obniżenie podatku od spadków i darowizn gruntów rolnych; zniesienie obowiązku odprowadzania składek na fundusz ubezpieczeń społecznych od niektórych umów cywilnoprawnych; obniżenie stawki podatku dochodowego od osób prawnych z 27% do 19%; depenalizacja jakiegoś zachowania; ograniczenie prawa do stosowania przymusu fizycznego przez służby mundurowe; ograniczenie możliwości pozyskiwania przez służby specjalne informacji w sposób skryty, poddanie ich pozyskiwania kontroli sądu; ograniczenie możliwości blokowania przez władze dostępu do informacji o jej działaniach.

Zagadnienie 5. „Koszty transakcyjne”. Czy efektem regulacji będzie stworzenie nowych obciążeń/ utrudnień (podniesienie kosztów transakcyjnych, lub powstanie barier wejścia) na drodze osiągnięcia jakiegoś celu działań przedsiębiorcy (itp. czy regulacja powoduje konieczność przeznaczenia większych środków na zobowiązania publiczne – jak podatki, składki na zabezpieczenie socjalne, czy wymaga zatrudnienia dodatkowych osób, potrzebnych do spełnienia wymagań stawianych przez władzę publiczną, przeznaczenia większej ilości czasu na załatwienie danej sprawy)?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

nałożenie podatku od sprzedaży akcji w obrocie publicznym; wprowadzenie mechanizmu stałego podwyższenia minimalnego wynagrodzenia za pracę poprzez powiązanie stawki wynagrodzenia minimalnego z wysokością przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce; zwiększenie wymiaru składek na fundusz ubezpieczeń społecznych płaconych przez niektóre osoby prowadzące działalność gospodarczą; podniesienie stawek podatku od nieruchomości; ustalenie obowiązku ubezpieczenia 50% powierzchni upraw rolnych od ryzyka wystąpienia klęsk żywiołowych; wprowadzenie obowiązku przedsiębiorców zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych; rozszerzenie opodatkowania transakcji sprzedaży dotyczących pojazdów osobowych, które uzyskały świadectwo homologacji dla pojazdu przeznaczonego do przewozu towarów; wprowadzenie dodatkowych obowiązków przedsiębiorców w zakresie zapobiegania i ograniczania powstawaniu hałasu; określenie zasad i trybu wydawania pozwoleń na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych; wprowadzenie zasad przeciwdziałania zwalnianiu z pracy osób będących młodymi rodzicami; wprowadzenie ograniczeń w możliwości podejmowania dodatkowej pracy zarobkowej przez pracowników państwowej straży pożarnej, w tym prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu ochrony przeciwpożarowej; poszerzenie wymagań dotyczących doświadczeń na zwierzętach (w tym doświadczeń prowadzonych do celów handlowych); określenie obowiązków importera produktów leczniczych, warunków uzyskania zezwolenia importowego i wysokości opłaty za nie; zaostrzenie wymagań stawianych przed prowadzeniem działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

wprowadzenie dofinansowania dla pracodawców prywatnych, ze środków publicznych, kosztów terapii zajęciowej dla pracowników niepełnosprawnych; zwolnienie z wymogu legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych; wprowadzenie ulgi podatkowej z tytułu zakupu nowej technologii; wprowadzenie obniżonych stawek podatku VAT na materiały budowlane; zniesienie obowiązku ubezpieczenia emerytalnego i rentowego dla osób prowadzących działalność gospodarczą, które mają ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy; zwolnienie od podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej; zniesienie utrudnień w stosowaniu się przez przedsiębiorców do przepisów o ochronie przeciwpożarowej; zmniejszenie wymagań stawianych przed kandydatami do wolnych zawodów prawniczych (adwokata, notariusza); zniesienie niektórych ograniczeń w reklamowaniu wyrobów alkoholowych; zniesienie niektórych form podwójnego opodatkowania dochodów osób, które podejmują pracę za granicą; podwyższenie dolnej granicy kwotowej, której przekroczenie powoduje konieczność stosowania przepisów o zamówieniach publicznych .

Zagadnienie 6. „Redukcja ryzyka”. Czy regulacja służy zwiększeniu przewidywalności przedsięwzięcia gospodarczego (pewniejszej ocenie wyniku biznesowego, czy ułatwia ocenę szans na osiągnięcie zakładanego celu gospodarczego), czy służy zmniejszeniu ryzyka niepowodzenia w działalności gospodarczej (itp. na skutek czynników losowych, albo na skutek działań konkurencji)? Innymi słowy, czy nowa regulacja prawna pozwala na dokładniejszą kalkulację szans i zagrożeń, itp. poprzez otwarcie dostępu do nowych źródeł informacji, stworzenie państwowych gwarancji finansowych dla jakiegoś sektora gospodarki, itp.?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

nowe zasady ochrona konkurencji i konsumentów; określenie maksymalnej wysokości odsetek umownych naliczanych w obrocie gospodarczym; zwiększenie wysokości rezerw państwowych podstawowych dóbr komplementarnych, w tym paliw i gazu; utworzenie Krajowego Funduszu Kapitałowego, mającego wesprzeć małych i średnich przedsiębiorców, m.in. ułatwiając dostęp do funduszy strukturalnych Unii Europejskiej; określenie zasad zawierania porozumień pomiędzy organami podatkowymi a przedsiębiorcą, mającymi zapobiec wątpliwościom odnośnie wykładni przepisów podatkowych; doprecyzowania zasad rozliczeń za zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków pomiędzy przedsiębiorcą świadczącym usługi w tej branży, a odbiorcą i władzami lokalnymi; wprowadzenie dopłat do umów na budowę niektórych typów statków morskich w związku ze stratami poniesionymi przez stocznie krajowe z powodu zerwania kontraktów przez zamawiającego statki,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

nałożenie obowiązku zwrotu mienia nabytego od Skarbu Państwa (po zaniżonej cenie); zwolnienie jednostek sektora publicznego z wpłat na rzecz osób niepełnosprawnych (skutki w postaci destabilizacji na rynku zatrudnienia osób niepełnosprawnych)

Zagadnienie 7. „Wydatki publiczne”. Czy efektem regulacji jest zwiększenie – szeroko rozumianych – kosztów funkcjonowania państwa, w tym kosztów zaspokajania oczekiwań społecznych (w szczególności chodzi o działania związane ze zwiększonymi wydatkami z budżetu państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego)? Innymi słowy, czy stosowanie regulacji powoduje konieczność przeznaczenia większych środków np. na obronność, na realizację zadań policji, na świadczenia transferowe, na wynagrodzenia w sferze publicznej, czy wymaga zaangażowania dodatkowych osób uczestniczących w realizacji jakiegoś celu publicznego, przeznaczenia większej ilości czasu na realizację zadania publicznego, itp.?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

znaczne poszerzenie uprawnień do darmowych leków dla osób, które skończyły 75 lat; wprowadzenie specjalnych zasad wsparcia finansowego państwa dla górnictwa; wprowadzenie świadczenia 500 zł na drugie i kolejne dziecko; rozszerzenie katalogu oraz podwyższenie ulg w opłatach za przejazd środkami komunikacji publicznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej, ich rodziców i opiekunów oraz osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji; wprowadzenie dopłat do produkcji niektórych rodzajów mleka,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

likwidacja finansowania z budżetu ministerstwa niektórych przedsięwzięć organizacyjnych samorządu zawodowego architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów; zniesienie osobnego centralnego organu administracji celnej, przekazanie jego kompetencji właściwemu ministrowi; rezygnacja z dofinansowania zabiegów in vitro; ograniczenie wysokości wynagrodzeń osób zajmujących kierownicze stanowiska w administracji publicznej; obniżenie wydatków z budżetu państwa na rehabilitację osób niepełnosprawnych, zmniejszenie wsparcia dla przedsiębiorców zatrudniających inwalidów.

Zagadnienie 8. „Wzmocnienie przewagi ekonomicznej”. Czy regulacja sprzyja interesom podmiotów o dużym potencjale ekonomicznym, w szczególności tych, które zajmują pozycję dominującą w danym sektorze gospodarki narodowej, lub których sytuacja jest zbliżona do takiej pozycji, czy wzmacnia je finansowo, czy chroni interesy większych przedsiębiorców, kosztem mniejszych, albo kosztem klientów indywidualnych, itp.?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

doprecyzowanie przepisów regulujących zawieranie umów off-set, celem zabezpieczenia ich wykonania przez inwestora zagranicznego; uelastycznienie warunków dokonywania inwestycji zagranicznych celem przyciągnięcia obcego kapitału; rozwiązania zabezpieczające dochody dużych przedsiębiorstw zaopatrujących w energię ludność i przedsiębiorców; rozwiązania promujące konsolidację określonego segmentu rynku; ograniczenie uprawnień związków zawodowych,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

częściowe zwolnienia od podatku od czynności cywilnoprawnych dla małych i średnich przedsiębiorców; zwolnienie posiadaczy niewielkich działek rekreacyjnych (tzw. pracowniczych ogrodów działkowych) od podatków od nieruchomości; ograniczenia w wydawaniu pozwoleń na lokalizację i budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, celem ochrony drobnego handlu detalicznego, wprowadzenie podatku od handlu w obiektach wielko powierzchniowych.

Zagadnienie 9. „Efekt gapowicza”. Czy rezultatem regulacji jest ograniczenie występowania tzw. „efektu gapowicza” w zakresie redystrybucji dóbr? Innymi słowy, czy regulacja utrudnia pozyskanie jakiegoś dobra na zasadzie „jazdy na gapę” (in. efektu Ringelmanna, czyli redystrybucji dóbr na rzecz osób, które mogłyby same zaspokoić swoje potrzeby, ale wolą robić to „na cudzy koszt”), a nie na zasadzie ekwiwalentu za indywidualny wysiłek (przede wszystkim związany z osobistą pracę zarobkową)?

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

zaostrzenie wymagań dotyczących uzyskania renty inwalidzkiej; nałożenie dodatkowych obowiązków informacyjnych na osoby, które korzystają z zasiłku dla bezrobotnych; wprowadzenie rozwiązań utrudniających oszustwa podatkowe; wprowadzenie dodatkowych środków nadzoru nad tworzeniem organizacji związkowych, przeciwdziałających nadużywaniu uprzywilejowanego statusu działacza związkowego; zaostrzenie wymagań dotyczących uzyskania ulgi podatkowej,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

liberalizacja wymagań dotyczących uzyskania prawa do renty inwalidzkiej; wprowadzenie świadczeń o charakterze pomocy społecznej nie uwzględniających poziomu zamożności osoby uprawnionej; zniesienie norm nakładających kary za nieuzasadnione wezwanie pogotowia ratunkowego; przyznanie prawa do świadczeń zdrowotnych osobom, które nie opłacają składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Zagadnienie 10. „Komplikacja systemu”. Czy regulacja wprowadza bardziej złożone (bardziej skomplikowane) modele działania podejmowanego dla osiągnięcia jakiegoś celu działania człowieka, w tym celu gospodarczego, w porównaniu z sytuacją przed wejściem w życie regulacji? Innymi słowy, czy regulacja wprowadza konieczność zastosowania dodatkowych procedur działania, kolejne wymagania formalne, itp.? Uwaga: powstanie regulacji bardziej wyspecjalizowanej (vide zagadnienie nr 2) samo w sobie nie musi oznaczać większej złożoności (komplikacji) działań podejmowanych przez adresata tych regulacji, gdyż nowa (wyspecjalizowana) transza działania może zakładać zestaw mniej skomplikowanych (prostszych) czynności, niezbędnych do osiągnięcia celu działania. Często tworzenie wyspecjalizowanych sposobów działania jest podyktowane właśnie chęcią uchylenia się od nadmiernie złożonych (skomplikowanych) dotychczasowych, bardziej „ogólnych” sposobów działania (stąd pojawianie się tzw. specustaw).

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

utworzenie krajowego systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt hodowlanych; określenie wymogów prowadzenia i kontroli dokumentacji zwierząt gospodarskich; określenie zasad ochrony usług świadczonych drogą elektroniczną przed atakami na zabezpieczenia systemów informatycznych; ustalenie warunków sprzedaży konsumenckiej, zwiększenie ochrony praw kupującego nie będącego profesjonalnym przedsiębiorcą; wprowadzenie dodatkowych wymogów co do składu komisji przeprowadzającej konkurs na stanowisko kierownicze w administracji; określenie wyższych wymagań dotyczących transportu określonych produktów,

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

zmniejszenie liczby i uproszczenie struktur jednostek organizacyjnych administracji centralnej i agencji rządowych; uproszczenie zasad prowadzenia dokumentacji spraw pracownika przez pracodawcę, zniesienie różnych wymagań związanych z zatrudnieniem na czas określony i ustalaniem wynagrodzenia; rozszerzenie możliwości korzystania z uproszczonych form opodatkowania działalności (ryczałtem); uproszczenie procedury wydawania pozwoleń budowlanych; zniesienie niektórych obowiązków dotyczących informowania urzędów skarbowych o zmianie danych podatnika.

Zagadnienie 11. „Dochody publiczne”. Czy efektem regulacji jest zwiększenie korzyści wymiernych ekonomicznie (dochodów finansowych np. z tytułu wzrostu podatków, przysporzeń majątkowych np. z tytułu wywłaszczenia, itp.) sfery publicznej (państwa, samorządów terytorialnych, państwowych lub samorządowych osób prawnych, itp.)? Przykładami rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia są wszelkie regulacje, które redukują wymierne ekonomicznie korzyści sfery publicznej (np. obniżają wysokość danin publicznych, albo oddają majątek publiczny w ręce podmiotów prywatnych), natomiast NIE SĄ rozwiązaniami przeciwnymi do tezy zagadnienia jakiekolwiek regulacje, które odnoszą się do wydatków (kosztów) publicznych (zob. zagadnienie 7).

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

zwiększenie obciążeń podatkowych;

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

zniesienie opłaty od czynności administracyjnych.

Zagadnienie 12. „Dochody prywatne”. Czy efektem regulacji jest zwiększenie – szeroko rozumianych – korzyści wymiernych ekonomicznie (dochodów finansowych, przysporzeń majątkowych) podmiotów prywatnych (osób fizycznych, osób prawnych)? Chodzi zarówno o korzyści związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i nie związane z działalnością gospodarczą. Przykładami rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia są wszelkie regulacje, które redukują wymierne ekonomicznie korzyści podmiotów prywatnych (np. obniżają wysokość wynagrodzeń, albo nacjonalizują majątek prywatny, itp.), natomiast NIE SĄ rozwiązaniami przeciwnymi do tezy zagadnienia jakiekolwiek regulacje, które odnoszą się do wzrostu/redukcji kosztów transakcyjnych i tworzenia/niwelowania barier wejścia (zob. zagadnienie 5).

Przykłady rozwiązań zgodnych z tezą zagadnienia:

wprowadzenie dodatkowego świadczenia emerytalnego, tzw. „czternastki”;

Przykłady rozwiązań przeciwnych do tezy zagadnienia:

redukcja wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej.

[1] Przez ustawę rozumiane są akty wprowadzające novum legislacyjne, a nie akty o charakterze techniczno – prawnym, jak ustawy ratyfikujące traktaty międzynarodowe, akty planowania finansowego, czy teksty jednolite ustaw).

[2] R. Likert, A Technique for the Measurement of Attitudes, “Archives of Psychology” 1932, nr 140, s. 1-55.

[3] Szerzej na ten temat zob. P. Chmielnicki, M. Stachura, [w:] Reguły działania człowieka gospodarującego w społeczeństwie jako źródło norm prawnych, red. P. Chmielnicki, A. Dybała, M. Stachura, Warszawa 2010, s. 143-159, 174-184.